••• Признание недействительными ненормативных актов (решений) таможенных органов

Илья Липень

Право на оспаривание ненормативных актов (решений) государственных органов предусмотрено ст. 12 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее — ГК). В настоящей статье предлагается рассмотреть в общем виде практику разрешения споров о признании недействительными ненормативных актов (решений) таможенных органов.

Обжаловать всегда сложно

Согласно ст. 33 Таможенного кодекса Республики Беларусь (далее — ТК) решения таможенных органов, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд.

Дела по заявлениям о признании недействительным (полностью или частично) ненормативного акта государственного или иного органа, не соответствующего законодательству Республики Беларусь и нарушающего права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесены согласно ст. 42 Хозяйственно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК) к подведомственности хозяйственных судов.

Согласно положениям нормы ст. 42 ХПК споры по обжалованию ненормативных актов (решений) таможенных органов относятся к спорам, вытекающим из административных правоотношений. В связи с этим обращение в суд по правилам ст. 7 ХПК осуществляется в форме заявления с указанием в качестве сторон заявителя и таможенного органа, решение или действия должностных лиц которого обжалуются. Несоблюдение формы обращения влечет оставление его без движения до внесения заявителем соответствующих исправлений.

Касательно необходимости соблюдения заявителем досудебного порядка урегулирования спора, отметим, что в настоящее время в отношении рассматриваемой категории дел он не применяется.

Одновременное обращение субъекта хозяйствования в таможенный орган и в хозяйственный суд не служит основанием для отказа ему в судебной защите, поскольку рассмотрение жалобы во внесудебном порядке не влияет на рассмотрение в суде дела по существу.

Следует отметить, что рассматриваемая категория споров в общей массе споров по обращениям субъектов хозяйствования к таможенным органам является наиболее многочисленной. Анализ практики рассмотрения этих споров позволяет констатировать следующие тенденции:

рост количества обращений субъектов внешнеэкономической деятельности с требованиями о признании недействительными решений таможенных органов о взыскании таможенной задолженности и задолженности по процентам, выявленной и начисленной в рамках вторичного таможенного контроля;

стабильно высокий процент удовлетворяемости обращений субъектов предпринимательской деятельности.

Касаясь вопроса о причинах возникновения анализируемой категории споров, выделим объективные и субъективные факторы, которые могут послужить основанием возникновения спора и принятия неправомерного решения. В частности, в числе объективных факторов в различной литературе указываются:

наличие в таможенном законодательстве оценочных норм, что позволяет должностным лицам действовать по «усмотрению»;

неясность правовых норм;

отсутствие четких перечней, критериев и наличие в правовых нормах таких конструкций, как «и другие»;

неоднозначное толкование таможенного законодательства таможенными и судебными органами;

наличие предписаний вышестоящих таможенных органов, неисполнение которых может повлечь привлечение должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

В числе субъективных факторов выделяются такие факторы, как:

незнание и неумение применять законодательные акты на практике;

руководство исключительно методическими письмами, разъяснениями вышестоящего таможенного органа;

правовая безграмотность и низкий уровень профессионализма;

умышленное введение в заблуждение лица, перемещающего товары и транспортные средства, с целью использования административного ресурса для собственной выгоды.

Изучение материалов судебной практики по данной категории дел позволяет констатировать, что при рассмотрении и разрешении данных споров зачастую одновременно возникает ряд непростых материально- и процессуально-правовых вопросов. Решение многих из них не отличается единообразием подходов. В частности, это относится к вопросам подведомственности данной категории споров.

В соответствии с требованиями процессуального законодательства возбуждаемый в суде спор должен по своему содержанию относиться к подведомственности хозяйственных судов. В противном случае заявителя могут ожидать отрицательные для него правовые последствия — отказ в принятии искового заявления (заявления) (ст. 164 ХПК), а если оно было принято к производству суда — прекращение производства по делу (ст. 149 ХПК).

В качестве иллюстрации того, насколько неоднозначным может быть подход судов к решению вопроса о подведомственности рассматриваемой категории дел, можно привести несколько примеров из практики хозяйственного суда г. Минска. Стоит сразу оговориться, что эти примеры основаны на материалах судебных дел, решения по которым выносились хозяйственным судом с применением нормативных правовых актов, утративших ныне свою законную силу. Вместе с тем выводы, к которым пришел хозяйственный суд в обоих из представленных примеров, заслуживают интереса также и в современных условиях при действующем законодательстве.

Пример 1

Суд рассмотрел иск ООО «А» о признании недействительным решения таможни и возмещении ущерба.

Из материалов дела следует, что истцом по таможенной декларации были отправлены в адрес завода-изготовителя сигарет акцизные марки в количестве 1 400 000 шт. Последний отправил в адрес истца 2 800 коробов сигарет, то есть 1 400 000 пачек с наклеенными акцизными марками. На самом же деле истец получил 2 560 коробов сигарет: 240 коробов было похищено в пути неизвестными лицами.

В связи с тем, что истец не отчитался перед ответчиком за 120 000 акцизных марок, последний отправил в адрес банка, выдавшего за истца гарантию об уплате таможенных платежей, письмо о списании 4 025 267 000 руб. со счета истца, но не гаранта, что было бы логично исходя из существа гарантии. Банк на основании данного письма списал указанную сумму со счета истца без его согласия на счет таможни.

Истец обратился в хозяйственный суд с иском о признании недействительным распоряжения таможни и возмещении ущерба в размере 4 025 267 000 руб. Представители истца частично изменили предмет иска на признание недействительности требования таможни, изложенного в вышеуказанном письме.

Хозяйственный суд иск удовлетворил, не приняв ссылку ответчика (таможни) на то обстоятельство, что истцом неправильно был определен статус оспариваемого документа как распоряжения, который, по мнению ответчика, является лишь письмом.

Рассмотрев в порядке надзора заявление ответчика, председатель хозяйственного суда постановил отменить решение суда первой инстанции, производство по делу в части признания недействительным требования таможни, изложенного в вышеуказанном письме, прекратить, в удовлетворении исковых требований о возмещении ущерба отказать. Мотивируя свое решение, председатель хозяйственного суда указал на следующие обстоятельства.

Из материалов дела усматривается, что списание оспариваемой суммы со счета истца было произведено банком на основании выданного им гарантийного обязательства. Отсюда следует, что письмо ответчика (таможни), содержащее предложение о выполнении взятых на себя обязательств и не содержащее каких-либо обязательных предписаний, основанных на властных полномочиях таможенного органа, не является актом, затрагивающим интересы истца. Следовательно, спор о признании содержащихся в письме требований недействительными был неподведомственен хозяйственному суду.

Истец не согласился с вынесенным постановлением и подал жалобу на имя заместителя Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь. Однако дополнительное изучение материалов дела, а также анализ содержания письма таможни показали, что оснований для принесения протеста не имелось, вследствие чего жалоба была оставлена без удовлетворения.

Пример 2

Предприятию «Т» было отказано в принятии искового заявления к таможенному органу о признании недействительным извещения о необходимости погашения таможенной задолженности и задолженности по процентам. Данное извещение было принято таможенным органом на основании Положения о возникновении и погашении таможенной задолженности и задолженности по процентам, утвержденного постановлением Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 07.02.2000 № 8¹.

Суд первой инстанции исходил из действовавших на тот момент норм законодательства и того, что в суде могут быть обжалованы решения, действия или бездействие таможенных органов Республики Беларусь и их должностных лиц.

Согласно п. 29 Порядка организации и проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности и применения экономических санкций, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 15.11.1999 № 673², при установлении факта нарушения субъектом предпринимательской деятельности конкретных предписаний актов законодательства уполномоченное должностное лицо от имени контролирующего органа выносит решение о применении к субъекту предпринимательской деятельности экономических санкций. При нарушении таможенным органом положений вышеуказанного пункта субъект предпринимательской деятельности вправе обжаловать в хозяйственном суде действия таможенного органа по бесспорному списанию денежных средств. Извещения о необходимости погашения таможенной задолженности носят информационный характер и не могут являться предметом спора о признании их недействительными, как не содержащие предписаний или положений, влекущих правовые последствия.

Постановлением кассационной инстанции определение суда об отказе в принятии искового заявления было отменено. Кассационная инстанция указала, что поскольку извещения подписаны заместителем начальника таможни, содержат предложение уплатить таможенные платежи и пеню, то, следовательно, они носят обязательный характер, и невыполнение предложений влечет для субъекта хозяйствования определенные правовые последствия в виде списания денежных средств с расчетного счета предприятия.

Куда же мы придем?

На основе приведенных примеров можно убедиться, что установление судом формальной составляющей спора по рассматриваемой категории дел зачастую сводит на «нет» собственно рассмотрение дела по существу. Чтобы определить подведомственность спора о признании решения таможенного органа недействительным, хозяйственному суду в каждом из рассмотренных случаев приходилось устанавливать статус оспариваемого решения, то есть выяснять, является ли оно ненормативным правовым актом или нет. Полагаем, что подобная ситуация, сложившаяся в практике хозяйственных судов, является ненормальной, поскольку в значительной степени ущемляет права субъектов внешнеэкономической деятельности и умаляет авторитет таможенных органов.

Как представляется, чтобы избежать недоразумений, таможенные органы при вынесении решений, соответствующих их компетенции, обязаны принимать во внимание положения Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361‑З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон № 361-З). В силу ст. 3 Закона № 361-З ненормативными правовыми актами признаются правовые акты, принимаемые с целью осуществления конкретных организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанных на иное однократное применение. Это означает, что издаваемые таможенными органами ненормативные правовые акты должны устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретного лица, то есть содержать обязательное предписание, влекущее юридические последствия.

Следует отметить, что по инициативе Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь уже предпринимались определенные шаги по правовой формализации принимаемых таможенными органами документов, претендующих на статус ненормативных правовых актов. Речь идет о постановлении Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 02.09.2008 № 73 «О решении таможенных органов о классификации товара, принимаемого в случае установления нарушения правил классификации товаров», имевшем своей целью реализацию положений п. 4 ст. 27 ТК в части унификации формы решений таможенных органов о классификации, принимаемых в случае установления нарушений правил классификации товаров при проверке документов и сведений.

Согласно п. 1.1 указанного документа в случае установления нарушения правил классификации товаров при проверке документов и сведений таможенный орган вправе осуществлять классификацию товаров путем принятия в письменной форме решения о классификации товара. Такое решение может приниматься в виде письма таможенного органа Республики Беларусь, составленного в произвольной форме, либо являться составной частью решения по акту таможенной проверки или решения о необходимости взыскания таможенных платежей, процентов и пеней. Этим же документом установлены требования к такому решению, в числе которых одно из наиболее существенных и имеющих практическое значение — доводы и основания принятого решения с указанием Основных правил интерпретации ТН ВЭД, являющихся составной частью ТН ВЭД Республики Беларусь.

В контексте рассматриваемого вопроса обращает на себя внимание практика хозяйственных судов по делам о признании недействительными инкассовых распоряжений таможенных органов. Если на протяжении целого ряда лет практика рассмотрения подобных исков по их предмету была обоснованной, учитывая, что порядок принятия таможенным органом решений, его форма и содержание не были определены нормативным актом, то с вступлением в силу Закона № 361-З позиция хозяйственных судов по этому вопросу кардинально изменилась. С этого момента суды стали считать, что инкассовые распоряжения являются расчетным документом и не могут быть предметом оспаривания как акт таможенного органа ненормативного характера. В случае если субъект хозяйствования придет к выводу о нарушении своих прав в результате применения таможенным органом бесспорного списания, он вправе обратиться в хозяйственный суд с заявлением о признании не подлежащим исполнению документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке.

Подведем черту. Данные судебной статистики позволяют констатировать, что далеко не все решения таможенных органов соответствуют требованиям законодательства Республики Беларусь. Касательно того, что суды нередко отказывают субъектам хозяйствования по формальным основаниям (ввиду неподведомственности спора) в принятии заявления либо в его удовлетворении, то сам по себе данный факт не является прямым и однозначным свидетельством того, что субъект хозяйствования принципиально не прав по существу данного конкретного спора. В связи с этим не теряют своей актуальности вопросы, связанные с качеством решений, принимаемых таможенными органами.

¹ Документ утратил силу в соответствии с постановлением Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 28.01.2004 № 9.

² Документ утратил силу в связи с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510.